Coneval: 20 años de medir la pobreza sin uso político

Origen y causa de autónomos. Afirman que pese a no ser una institución 100% autónoma, su actual configuración la hace llevar a cabo su trabajo de manera independiente de las decisiones del gobierno en turno; aseveran que uno de los elementos clave para que sea así es que sus consejeros tengan formación técnica. 

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El uso electoral del programa Solidaridad durante el sexenio de Carlos Salinas prendió las alertas sobre la necesidad de contar con un manejo técnico, profesional y apartidista de la política pública contra la marginación y la desigualdad.

Estudiosos del tema y la oposición del PRD, particularmente, presionaron al gobierno de Vicente Fox para que se construyera un mecanismo que garantizara la medición de la pobreza en México y el seguimiento de los programas sociales que buscaban revertirla.

Fue en esa coyuntura que surgió en 2004 el Consejo Nacional para la Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval), derivado de la ley en la materia que todas las fuerzas políticas aprobaron por unanimidad en el Congreso.

Las ventajas de contar con una institución confiable fueron acreditadas en 2014 por los partidos firmantes del Pacto por México que impulsaron una reforma para que el Coneval fuera reconocido como un órgano autónomo.

Si bien la ley secundaria que daría sustancia a esa autonomía quedó pendiente, el organismo siguió revisando los programas sociales con independencia técnica, aunque sus recomendaciones no siempre son atendidas para una mejor asignación de recursos.

La resistencia que los gobiernos han tenido históricamente para que su desempeño sea evaluado de manera externa se expresa ahora de nueva cuenta ante la pretensión de desaparecer al Coneval, bajo el argumento de que su tarea puede ser absorbida por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (Inegi).

Miguel Székely Pardo, Gonzalo Hernández Licona y Rodolfo de la Torre, tres protagonistas del proceso que dio origen a este Consejo, cuentan a Excélsior cómo fue su construcción; reseñan sus logros y pendientes, y alertan del riesgo que implicaría prescindir de sus aportaciones.

Székely Pardo fue durante el sexenio de Vicente Fox el subsecretario Técnico de la Comisión Intersecretarial de Desarrollo Social y Subsecretario de Planeación, Prospectiva y Evaluación de la Secretaría de Desarrollo Social.

Recuerda que el inicio de esa administración se caracterizó por la crítica que había tenido el uso electoral de Solidaridad en el gobierno de Carlos Salinas y la exigencia de que los programas sociales no debían seguir siendo manipulados para fines políticos.

Paralelamente, reseña Székely, a nivel mundial y en América Latina, instituciones como el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y Naciones Unidas impulsaban el enfoque de que, para atender la pobreza, se le necesitaba medir, a fin de saber a quiénes y cómo debían dirigirse los programas.

“Y en México había habido mucha resistencia a hacerlo, porque después de 70 años de gobierno el PRI, decir que la mitad de la población es pobre, era como aceptar un fracaso. Pero cuando ganó Fox se hizo viable hablar de estos temas”, cuenta el actual consultor.

Destaca el exfuncionario que, en la primera legislatura del gobierno de Fox, de 2000 a 2003, fue el PRD con el peso importante que tenía el que presionó para medir la pobreza alegando que no debía permitirse su uso político.

“Y el mismo presidente Fox fue quien dijo ‘oigan, hay que hacer esto de la medición de la pobreza, necesitamos saber cuántos mexicanos viven en esa condición, y hay que decir la verdad de los que salgan y comenzar a evaluar los programas nuestros”.

En ese contexto, el presidente Fox pidió que se mantuviera Progresa, el programa heredado por el gobierno de Ernesto Zedillo, porque era el único que contaba con mediciones y evaluaba sus resultados. En tanto, en el Congreso, el PRD exigió que se legislara en la materia para que la evaluación de los programas sociales fuera una tarea externa a la Sedesol.

“Con Rodolfo Tuirán (entonces subsecretario de Desarrollo Social también) íbamos con los diputados y literalmente eran mentadas de madre porque nos decían que en el gobierno escondíamos la información y exigían que el seguimiento lo hiciera un tercero”, narra Székely Pardo.

Se definió que tendría que levantarse la medición con las bases de datos generadas por el Inegi.

Hubo resistencia de Acción Nacional respecto a crear de golpe una instancia autónoma.

“El punto intermedio fue decir, bueno, hagamos una transición que empiece con una institución dentro de Sedesol para medir la pobreza y que luego esto se vuelva independiente, pero no de la noche a la mañana, porque esto no es algo que podemos soltar inmediatamente”, reseña el negociador de aquella coyuntura.

Después de crispadas discusiones se resolvió que la instancia debía integrarse por especialistas en el tema, sin filiación partidista, con un secretario académico que sería el ejecutor de lo que determinara el Consejo. “Había que conciliar las dos partes, pero había la voluntad: el gobierno dijo va, la oposición dijo va, y encontremos el cómo sí”, afirma.

Como presidenta de la Comisión de Desarrollo Social jugó un papel clave la entonces diputada federal por el PRD Clara Brugada.

Pronto, el Consejo adquirió autoridad moral porque los consejeros eran gente reconocida e imparcial, asegura.

 “Ha faltado todavía un último eslabón: ligar el presupuesto de los programas a los resultados de la evaluación”, destaca.

Director del Centro de Estudios Educativos y Sociales, Székely se refiere a una investigación ahí realizada que mostró que “increíblemente a peor evaluación más gastos, más presupuesto en los programas”.

Aun con estos pendientes, el también exsubsecretario de Educación Media Superior pondera que, a casi 20 años de su existencia, el Coneval “es una institución que tiene un altísimo valor agregado y eliminarla es casi como desaparecer al Inegi”.

Gonzalo Hernández Licona, secretario ejecutivo del Coneval de 2005 a 2019, recuerda que antes de éste, en la tradición mexicana de la llamada dictadura perfecta de los gobiernos del PRI, durante 70 años, ante la falta de transparencia, “los presidentes mentían sobre cifras, se mentía a veces sobre las elecciones, porque los presidentes sin contrapesos mienten”.

A partir de 1997, sin embargo, recuerda el ahora director de la Red de Pobreza Multidimensional, de la Universidad de Oxford, hubo en el Congreso una mayoría de legisladores pertenecientes a partidos de oposición.

Es en ese contexto que surge la demanda de transparencia e información veraz, las cuales se ven reforzadas cuando se da la primera alternancia en el gobierno con el triunfo de Vicente Fox en la Presidencia de la República, reseña el economista.

Hernández Licona recuerda que con ese nuevo balance de poder surgen instituciones que son contrapeso al poder Ejecutivo: la Auditoría Superior de la Federación independiente, el Ifai (Instituto Federal de Acceso a la Información) y el Coneval.

Detalla que éste es resultado de la Ley de Desarrollo Social que era una exigencia de la oposición del PRI y del PRD.

Pero enfatiza que desde 1997 se había avanzado con evaluaciones importantes de la situación social a partir de la puesta en marcha del programa que primero se denominó Progresa y posteriormente tanto Oportunidades como Prospera.

Se trató de la primera política pública contra la pobreza que era medida en sus resultados y que se convirtió en un ejemplo a nivel latinoamericano y mundial por el rigor con el que se le dio seguimiento, recuerda.

“Con eso en mente, el Congreso en el 2000-2001 le exige (al gobierno) vía el Presupuesto de Egresos de la Federación que todos los programas tuvieran una evaluación externa”, detalla.

Dicha exigencia se acentuó ante los reportes gubernamentales de la entonces Secretaría de Desarrollo Social que reportaban que la pobreza iba bajando en los años 2002 y 2004.

“Y otra vez la oposición en el Congreso, del PRD y del PRI, dijo no; cómo puede ser que el propio gobierno genera su propia medición de pobreza y nos dice que va bajando”, detalla.

Así se planteó, con la aprobación de la Ley de Desarrollo Social, la creación del Coneval, para que midiera la pobreza e hiciera las evaluaciones de manera independiente.

Si bien dicha ley lo consideró como una instancia desconcentrada, adscrita a la Sedesol, Hernández Licona explica que en los hechos operó con seis consejeros académicos, electos por representantes de los estados, el Congreso y el Ejecutivo federal.

Precisa que, además del Consejo del Coneval, “se crea la Comisión Nacional de Desarrollo Social, que son 44 votos, todos los estados, algunas Secretarías (estatales) y el Congreso y municipios votan para elegir a los seis consejos del Coneval, y ellos son la cabeza máxima del Coneval; el director no se llama director de Coneval, se llama secretario ejecutivo y ese nombre es importante, porque lo que él hace es ejecutar lo que el pleno del Coneval está decidiendo.

“Y si bien al secretario ejecutivo lo pone el presidente, a los consejeros, no. Y esa ha sido la barrera más importante para que el Coneval no haga lo que el Presidente quiere o lo que el secretario (de la Sedesol, hoy Secretaría del Bienestar) quiere, porque por más que le pueda decir al secretario ejecutivo, ‘oiga’, como a mí me decían, ¡haga esto y haga esto’, les respondía yo no lo puedo hacer, preguntemos a los consejeros, a ver qué opinan y ya cuando llegaban consejeros los bateaban a todos”.

Ese balance, destaca Hernández Licona, se ha mantenido hasta ahora, toda vez que los últimos consejeros ingresaron en 2019.

De manera que seguimos contando con una medición de pobreza que es absolutamente transparente. “Entonces hoy tenemos certeza que cuando el Coneval dice la pobreza bajó, pues es que bajó, si subió es que subió. Y por eso hemos cuidado mucho la transparencia”.

Recuerda cuando en 2016 “sacaron unos datos raros de la Encuesta de Ingreso Gasto, el Coneval dijo ‘yo no levantó la pobreza ahora con esos datos, porque están mal.”

¿A qué respondió la reforma de 2014?, se le pregunta.

“Es que los partidos políticos querían tener más mano en la elección”, responde.

La reforma que incluyó al Coneval en la Constitución aquel año se formuló en el marco del Pacto por México impulsado por las dirigencias del PAN, PRI y PRD con el gobierno de Peña Nieto.

“El PAN dijo que sea un organismo autónomo constitucional y que sea otra la vía para elegir a los consejeros y al secretario Ejecutivo, que ya no sea lo que está en la Ley de Desarrollo Social”, cuenta.

Para Hernández Licona la situación de fondo de aquel cambio es que los panistas temían que el PRI “mayoriteara” a la oposición en la designación de consejeros.

La autonomía del Coneval se estableció en el artículo 26 de la Constitución. “Pero para que sea válida tiene que haber una ley secundaria; hicieron una súper chafa y nosotros nos peleamos por meses, años con los partidos, diciéndoles, oigan, esa ley está pésima”.

Esa propuesta de regulación secundaria nunca se aprobó.

“Lo curioso es que hoy el Coneval se rige por la Ley de Desarrollo Social; así que es autónomo en el papel, pero no en la práctica, porque el presupuesto sigue dependiendo de la Sedesol y al secretario ejecutivo lo sigue poniendo el Presidente; los seis consejeros se siguen eligiendo de la manera en que se establece en la ley de Desarrollo Social y por lo tanto el texto constitucional no le aplica al Coneval”, advierte.

“Entonces ahora el Coneval está como en el limbo, pues es medio autónomo, pero no es autónomo; los relevos ya no son tan claros, porque debían hacerse cada cuatro años”, precisa.

Porque en espera de la ley secundaria que nunca llegó, se planteó que los consejeros vigentes no habrían de renovarse.

Rodolfo De la Torre García, quien fue parte del Comité Técnico de Medición de la Pobreza, que propuso y calculó la primera medición oficial en México, recuerda que el Coneval fue una continuidad de ese esfuerzo y destaca la importancia de que con éste se supera la falta de acuerdo respecto a las cifras correspondientes.

Porque “existía una multiplicidad de metodologías, de enfoques, de cálculos y eso generaba una gran confusión; eso parcialmente fue remediado por el Comité Técnico de Medición de la Pobreza y, finalmente, abordado y resuelto por el Coneval”.

De la Torre ha sido coordinador de la Oficina de Investigación sobre Desarrollo Humano del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo; miembro del Grupo Técnico Especializado en la Medición del Ingreso y el Bienestar del Inegi y forma parte del Centro de Estudios Espinosa Yglesias.

Explica que el Coneval, además, con las mediciones realizadas, se va enfocando en los logros o retrocesos de las políticas públicas. “Por ejemplo, de 2018 a 2024 detectó un aumento en 30 millones de personas que dejaron de tener acceso a los servicios de salud”, detalla.

El académico explica que no se trata sólo de dar el número de una condición, sino de dar seguimiento y evaluar los programas sociales en materia de salud, de educación, de ingreso y de otras dimensiones de la pobreza.

“Se ha mencionado que el Coneval podría llegar a ser sustituido por Inegi. Proponer eso es de un absoluto desconocimiento, tanto en lo que corresponde a las funciones del Inegi como a las de análisis y evaluación que realiza el Coneval”, comenta.

Con maestría en Filosofía de la Economía por la Universidad de Oxford, De la Torre sostiene que aun cuando está pendiente la legislación secundaria, la reforma constitucional del 2014 fue muy favorable porque logró un objetivo clave: consolidar la autonomía del Coneval.

El estudioso de la desigualdad y el desarrollo precisa que lo relevante es que esa autonomía se encuentra garantizada en la Constitución, si bien ya existía en los hechos en el diseño del Coneval se definió que sus consejeros debían provenir de instituciones académicas, con el requerimiento de que fueran parte del Sistema Nacional de Investigadores dentro del entonces Conacyt.

“Esa era una forma de evitar la injerencia de intereses partidarios o del gobierno”, enfatiza.

Destaca que la creación del Coneval proviene de la Ley General de Desarrollo Social que fue votada por unanimidad porque se construyó recogiendo el contenido de cinco iniciativas y una propuesta gubernamental.

Recuerda que lo importante de las mediciones de esta institución es que responde a las definiciones de dicha ley en tanto.

Esto significa que no puede medirse el avance en la superación de la pobreza únicamente en los ingresos que las familias reciben.

Al respecto detalla que, actualmente, “en la salud se dedica algo así como 3 puntos del PIB; en educación algo semejante y en transferencias, antes de esta administración, había específicamente para la pobreza alrededor de medio punto del PIB, ahora debemos de estar en un punto y creo que iremos gradualmente a punto y medio del PIB.

“La gran tragedia, sin embargo, es que en salud necesitamos prácticamente duplicar el presupuesto y en lugar de hacerse eso se decidió poner más dinero en el bolsillo de las personas, hecho que no sustituye las carencias en salud.

“Algo semejante ocurre con la educación en donde hemos tenido un deterioro del rendimiento escolar asociado con la pandemia, pero debido también a que mientras las recomendaciones nacionales e internacionales van en reforzar conocimientos básicos con matemáticas, lectura y ciencias, el sistema ha ido en otra dirección”.