Entre las muchas aportaciones fecundas de Max Weber (1864-1920) a la sociología y la teoría política, una de ellas es la comprensión de la importancia de la burocracia en el Estado moderno. Esa palabra, compuesta por el vocablo francés bureau (escritorio u oficina) y el griego kratía (gobierno), Weber la entiende como una forma de organización que cumple tareas continuas, encomendadas a funcionarios especializados, sujetos a normas, jerarquías y procedimientos impersonales. Según el tipo ideal de Weber (construcción mental para describir las características relevantes de un fenómeno o una acción social), la burocracia se distingue por la preparación profesional, las competencias delimitadas por reglas fijas, las decisiones justificadas y documentadas, la diferenciación entre el cargo y la persona que lo ocupa, así como la separación entre los recursos institucionales y el patrimonio privado del funcionario. Tanto el puesto como los recursos que se manejan no pertenecen a la persona, sino a la función.
Más allá de los defectos que en la práctica puede tener el cuerpo de funcionarios de la burocracia, y, en consecuencia, del sentido peyorativo que suele tener el adjetivo burocrático, el Estado moderno no podría funcionar sin esa forma de organización administrativa. A diferencia de los gobiernos antiguos, cuya legitimidad se basa en la tradición y el linaje o en la fuerza personal de un caudillo, el sustento del Estado moderno es el sistema de normas impersonales que limitan al poder político. Y cuando se trata de un Estado democrático, el poder emana del consenso de la sociedad expresado en elecciones libres y periódicas, y en la distribución del poder entre distintas entidades públicas. Por esa razón, Weber denomina legitimidad legal-racional al tipo de dominación regido por la ley y administrado por una burocracia profesional. Una expresión madura de la burocracia profesional del gobierno es el servicio civil de carrera, basado en el conocimiento especializado, en los méritos del desempeño y en la permanencia en el cargo, aun cuando cambien los partidos que gobiernan. El deber y la lealtad del funcionario de carrera son hacia la institución, no para con la persona.
Lo opuesto al gobierno ordenado por las leyes y administrado por una burocracia profesional es la autocracia, un poder que emana desde arriba –sea un monarca absoluto o un caudillo–, que concibe al gobierno como su propiedad privada (“el Estado soy yo”, decía Luis XIV), tiene escasos límites legales y maneja el gobierno y sus recursos como propios. De ahí que esas formas premodernas de gobierno no requieran mucho de una burocracia profesional, sujeta a normas impersonales y a rendición de cuentas. Para un autócrata, lo más importante de un funcionario público es la lealtad a su persona, no su capacidad técnica ni su probidad. A ese tipo de administración del gobierno Weber le llama patrimonialista, en el que el gobernante se siente dueño del gobierno y los funcionarios son servidores personales del jefe; su nombramiento y permanencia dependen de la confianza del jefe, más que de los méritos del desempeño. Y si el jefe maneja los recursos públicos a sus anchas, los funcionarios tenderán a seguir el ejemplo, sin más límites que la eventual pérdida de confianza del jefe. De ahí que bajo una administración patrimonialista y personalista del gobierno la corrupción sea muy común.
Una forma extrema de gobierno patrimonialista es el sultanismo. Weber retoma como ejemplo la experiencia de los sultanes del Imperio Otomano, quienes concebían al gobierno como una extensión de su casa y de su autoridad personal. El sultán podía cambiar las leyes e inclusive romper con tradiciones que limitaran su poder. Su intuición y su capricho se sobreponían a las normas y las instituciones. Además, podía utilizar a sus familiares como parte de su administración y como delegados (formales o informales) de su poder. El sultanismo es una forma antigua de poder despótico, pero no es exclusivo de tiempos lejanos. Un par de ejemplos latinoamericanos pueden ilustrar la pervivencia del sultanismo: Leónidas Trujillo en la República Dominicana hasta 1960, y Daniel Ortega y Rosario Murillo en la Nicaragua de hoy.
Hay también en nuestro tiempo gobiernos en los que los gobernantes, su séquito y sus aliados adoptan prácticas patrimonialistas, aun cuando subsistan formalmente instituciones modernas. A ese tipo de gobierno se le puede llamar neopatrimonialista: apropiación subrepticia del patrimonio público por los gobernantes y sus allegados por encima de los límites institucionales, sin contrapesos que vigilen y con garantías de impunidad a cambio de lealtad. Cuando la división de Poderes se debilita o se extingue, porque el Poder Judicial pierde su independencia y el Poder Legislativo queda en manos de una sola fuerza política, se abre un ancho camino para la corrupción en la administración pública. Y si, además de eso, la burocracia se empobrece de capacidades profesionales y talentos, el Estado mismo se debilita. Durante los últimos ocho años, en México hemos sido testigos de un desmantelamiento institucional, una erosión de las capacidades de la burocracia, un Estado más débil y, como consecuencia casi inevitable, una expansión de la corrupción.