Financiamiento electoral: la experiencia de OEA

Por Francisco Guerrero Aguirre

Al terremoto que azotó el centro de México el pasado 19 de septiembre le siguió una ola de solidaridad ciudadana que ha conmovido al mundo entero. Luego de la catástrofe y el caos inicial, fuimos testigos de cómo rescatistas, paramédicos y ciudadanos de a pie se lanzaron a las calles con lo puesto para ayudar y salvar vidas. Como ya ocurrió hace 32 años tras el fatídico terremoto de 1985, México volvió a levantarse con fuerza y unido para ponerse en pie ante la adversidad.

La necesidad imperante de destinar fondos a las víctimas y a la reconstrucción, junto con la indignación canalizada por algunos sectores de la sociedad sobre la cantidad de recursos públicos que otorga el Estado a los institutos políticos, generó que distintos partidos hayan decidido donar recursos del presupuesto de 2017 a los damnificados y que se considere la posibilidad de una reforma electoral profunda al sistema de financiamiento público rumbo a las elecciones de 2018. El Instituto Nacional Electoral confirmó que existen mecanismos jurídicos para las donaciones de 2017 y los partidos accedieron a sumarse a esta iniciativa solidaria, pero sin ocultar sus diferencias en la manera de hacerlo. Una vez más, la relación entre dinero y política genera polémica y reabre el debate en torno al financiamiento político-electoral.

En esta materia existen trabajos académicos de gran valía sobre las tendencias regionales en la materia, destacando por su profundidad el elaborado por Kevin Casas y Daniel Zovatto intitulado El Costo de la Democracia. Ensayos sobre el Financiamiento Político en América Latina. Una obra obligada que debería ser revisada a conciencia por nuestros políticos y sus partidos.

Desde el terreno de juego, la OEA lleva observando el financiamiento político-electoral de forma sistemática desde el año 2011, con una metodología específica que ha implementado 31 Misiones de Observación Electoral en 19 países de la región. La metodología se centra en analizar las condiciones de equidad y transparencia de los sistemas de financiamiento. Las Misiones de la OEA han observado que el financiamiento de campañas es un reto en todos los países en los que ha desplegado una misión. De una manera u otra, la ecuación dinero-política siempre presenta desafíos.

PERSPECTIVA REGIONAL

Analizando de manera comparativa el panorama regional, podemos afirmar que existen casi tantos esquemas de financiamiento como países en el continente. Si bien comparten elementos comunes, las diferentes modalidades de financiar las campañas y actividades permanentes de los partidos se ajustan a la cultura política y sistema electoral de cada país. Deben ser entendidos en un contexto histórico y legal específico que los hace únicos.

A grandes rasgos existen tres tipos de sistemas de financiamiento político-electoral: públicos, privados y mixtos. El financiamiento público puede ser directo, cuando el Estado transfiere dinero para financiar a los partidos, o indirecto, cuando se ofrece en forma de cesión de espacio en medios de comunicación. El financiamiento privado proviene de personas individuales o jurídicas. El mixto es, como la palabra lo indica, una combinación de ambas modalidades.

Con excepción de los países del Caribe, la tendencia en la región es encontrar sistemas mixtos con diferentes matices en el peso del financiamiento público y privado. En algunas oportunidades, el financiamiento público es sólo directo, como es el caso de Costa Rica, o sólo indirecto como en Venezuela.

En Estados Unidos el financiamiento público es limitado. No existe el financiamiento público indirecto, y el directo sólo se entrega a nivel federal a candidatos presidenciales. Sin embargo, pese a existir, la tendencia es que los candidatos de los partidos más grandes no utilicen el financiamiento público porque si lo hacen deben limitar su gasto en financiamiento privado. Fue el caso de los candidatos a la presidencia por los partidos Republicano y Demócrata, Donald Trump y Hillary Clinton, en la contienda electoral de 2016.

El régimen de financiamiento de campañas electorales estadunidenses, por tanto, depende principalmente de fondos privados aportados por particulares, comités de acción política (PACs y súper PACs) y otros grupos externos. Los límites para las contribuciones varían según el tipo de contienda electoral, el tipo de donante y el beneficiario.

Por su parte, el Caribe se caracteriza por la falta de sistemas de financiamiento político-electoral fondeados con recursos fiscales. No existe financiamiento público y las campañas electorales se financian principalmente con fondos privados sin regulación. No existen restricciones en cuanto a las fuentes de financiación, por lo que son comunes las donaciones de fuentes extranjeras y anónimas, que abren la puerta a fuentes de procedencia desconocida, ni límites a los gastos de campaña, lo que pone en situación de desventaja a los partidos con menos recursos.

EQUIDAD Y TRANSPARENCIA

La inyección de recursos públicos en los esquemas de financiamiento busca fortalecer las condiciones de equidad en la competencia electoral. El objetivo es compensar las posibles distorsiones generadas por el acceso naturalmente diferenciado a fondos privados por parte de los partidos políticos, que generalmente perjudica a los pequeños partidos con menos capacidad recaudatoria. 

El momento de entrega del financiamiento público, los mecanismos de cálculo de la cantidad asignada a los diferentes partidos y la regulación de los mismos son factores decisivos a la hora de equilibrar la contienda, y varían mucho entre los países de la región.

En cuanto al financiamiento privado, los mayores desafíos se presentan en lo que respecta al origen de los aportes, a los límites, a los ingresos y egresos, y a la rendición de cuentas. Cuando no hay límites al gasto ni financiamiento público, ya sea directo o indirecto, se dificulta mantener el principio de equidad en la contienda.

Sin embargo, vale recordar que no siempre el que más recauda y más gasta en una campaña tiene asegurada la elección. Muestra de ello son los casos de EU, donde la campaña del actual presidente Donald Trump gastó casi la mitad que la de la exsecretaria de Estado, Hillary Clinton, o el de Panamá, donde en 2014 era muy clara la ventaja para el candidato de gobierno y ganó la elección el actual presidente Juan Carlos Varela.

La equidad en la competencia debe estar acompañada de transparencia. Un sistema de financiamiento transparente es aquel que busca garantizar las condiciones necesarias para el ejercicio del derecho de acceso a la información sobre el flujo de recursos económicos tanto en las actividades de los partidos políticos en tiempos no electorales como durante las campañas. Estas condiciones necesarias son la rendición de cuentas de los partidos, el control gubernamental, un régimen de sanciones y el acceso a la información sobre el flujo de recursos de los partidos políticos.

Uno de los desafíos para transparentar los sistemas de financiamiento electoral es la sobrecarga administrativa que puede suponerle a la autoridad electoral revisar los reportes sobre financiamiento de todos los partidos en tiempo y forma para que, en caso de incumplimiento con la legislación, se impongan las correspondientes sanciones. Muchas veces las autoridades electorales no tienen los recursos necesarios para ejercer este control.

EL DEBATE DE LA REGULACIÓN

La mayoría de los países de la región cuenta con legislación para regular el financiamiento político-electoral. Las normas establecen límites a los gastos de campaña, mecanismos de control y rendición de cuentas, además de definir regímenes de sanciones y promover el acceso a la información por parte de la ciudadanía.

En lo que se refiere a la regulación, las misiones electorales de la OEA han observado ambos extremos: vacíos legales y casos de sobrerregulación. El caso de Panamá ilustra el primero de los escenarios. La Misión de la OEA desplegada para las elecciones de 2014 observó una precaria regulación del financiamiento de campañas y recomendó atender este tema. El pasado 18 de abril, el Parlamento de Panamá aprobó el proyecto de Ley 292, que reforma el Código Electoral y, entre otras medidas, incluye límites al financiamiento público y privado, además de prohibir el clientelismo.

En materia de sobrerregulación, en 2016 observamos cómo en Perú, a pocos meses de la elección, se aprobó un artículo en la Ley de Partidos Políticos, a través del cual prohibía la entrega, promesa u ofrecimiento de dinero, regalos o dádivas, a excepción de la propaganda electoral, por un monto mínimo, y establecía la exclusión de candidatos como sanción. Esta reglamentación, diseñada para generar mejores condiciones de equidad, complicó el proceso electoral al excluirse candidatos y cuestionarse la no exclusión de otros. Este caso ejemplifica la importancia de buscar un equilibrio entre promover la equidad en la competencia y garantizar los derechos políticos de participación en la contienda.

BALANCE

No hay política sin dinero, pero tampoco hay duda de que el abuso o mal uso del dinero puede hacer mucho daño a la política y a los procesos electorales. No existe un esquema de financiamiento político-electoral perfecto ni adaptable a todas las realidades nacionales, pero sí estándares universales que deben guiar la regulación del dinero en la política. Es importante no sólo integrarlos en la legislación electoral, sino ponerlos en práctica. Esto exige que los partidos políticos hagan un uso responsable de los recursos y transparenten esta información, y que los ciudadanos demanden una política limpia, competitiva e inclusiva.

En el caso de México, donde se ha criticado el exceso de recursos del Estado que reciben los partidos políticos, la solución sobre el futuro del financiamiento público debe tomarse responsablemente con cabeza fría y pensando en las consecuencias si se construyen alternativas radicales. Los fondos públicos contribuyen a nivelar la equidad en la competencia electoral, siempre que se entreguen de forma equitativa, medida e imparcial, y que se transparente su flujo y rinda cuentas de su utilización. En este sentido, algunas voces sostienen que México debería revisar los aportes públicos a partidos políticos, y disminuir significativamente su cuantía. No obstante, cualquier modificación a la arquitectura del modelo electoral debe hacerse con cautela, asegurando que se mantenga un sano equilibrio entre las fuentes públicas y privadas, bajo la atenta y firme mirada de la autoridad electoral para detectar y penalizar la tentación que pueden tener los partidos de recibir fondos poco transparentes de otras alternativas de financiamiento para suplir la disminución de los recursos recibidos del Estado.

Encontrar un sano equilibrio entre un financiamiento racional que preserve la competencia y recupere la confianza de los electores, será una labor que tomará tiempo y decisiones inteligentes por parte de todos los actores del proceso democrático. El Proceso Electoral Federal arrancó el pasado 8 de septiembre. En los meses que restan hasta que los mexicanos acudamos a las urnas a elegir a nuevos representantes, es importante que prevalezca el espíritu de solidaridad que ha caracterizado a la sociedad mexicana en días recientes sin derrumbar los avances que hemos construido durante los últimos 30 años.

* Secretario para el Fortalecimiento de la Democracia. Los puntos de vista son a título personal.  No representan la posición de la OEA.