Responsabilidad presupuestal

Hace una semana, el jueves 23 de abril, se publicó en el Diario Oficial de la Federación un decreto presidencial por medio del cual se establecieron diversas medidas de austeridad para la Administración Pública Federal. Ese mismo día, el presidente envió a la Cámara de Diputados una iniciativa de reforma a la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.

No comentaré aquí el fundamento jurídico del decreto —el cual ha sido cuestionado por un sinnúmero de expertos legales—, ni sobre si el origen de la crisis es una pandemia con severas repercusiones económicas, o si se trata de una crisis del neoliberalismo. Tampoco abundaré sobre la pertinencia de ordenar, por decreto, la creación de dos millones de empleos sin dar mayores detalles para lograrlo. En vez de ello, comentaré sobre el fondo de la iniciativa anunciada.

Al igual que en muchos países, la aprobación del Presupuesto de Egresos de la federación, así como la posterior cuenta pública de cada ejercicio, es una facultad exclusiva de la Cámara de Diputados. De manera muy resumida, el proceso presupuestal consiste en la presentación de un paquete económico inicial por parte del Ejecutivo —su proyecto de presupuesto— para ser discutido, modificado y aprobado en la Cámara baja. El Presupuesto de Egresos tiene el peso de una ley y por tanto debe cumplirse por el gobierno federal. Posteriormente, en la cuenta pública, el ejercicio del presupuesto debe ser revisado y evaluado por la Cámara con el apoyo de la Auditoría Superior de la Federación.

En la práctica, por muy diversas razones, el presupuesto ejercido suele distar mucho del aprobado por el Congreso: la Secretaría de Hacienda tiene amplia latitud para modificar y revisar el gasto. Desde 2006, la flexibilidad en el ejercicio presupuestal está regulada, justamente, en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria que ahora se propone reformar. Como han señalado diversos especialistas por años, los gobiernos federales han abusado de la figura de la adecuación presupuestal, por un lado, y las legislaturas han renunciado a ejercer sus facultades de revisión exhaustiva de la cuenta pública.

La iniciativa del Ejecutivo propone adicionar un artículo según el cual: “En caso de que durante el ejercicio fiscal se presenten emergencias económicas en el país, la Secretaría (se entiende, de Hacienda) podrá reorientar recursos asignados en el Presupuesto de Egresos para destinarlos a mantener la ejecución de los proyectos y acciones prioritarios de la Administración Pública Federal…”.

Tomada de manera literal, esta reforma es muy preocupante por varias razones. La primera y más importante razón es que permitiría que, bajo ciertas circunstancias límite, el Ejecutivo suplante o invada las facultades presupuestales que la Constitución reserva de manera exclusiva a la Cámara. La iniciativa no se señala quién o cómo se determinará qué coyuntura constituye una emergencia económica, ni tampoco señala un límite a los montos o rubros que podrían reorientarse. Sería gravísimo, por ejemplo, que el Ejecutivo pudiera decretar una emergencia sanitaria o económica y, al mismo tiempo, suplante las facultades presupuestales del Congreso.

Una segunda razón estriba en que la ley vigente ya contiene previsiones para lidiar con situaciones en las que los ingresos sean menores a los previstos. El artículo 21 de la LFPRH señala que, si una contingencia representa una caída en ingresos de más del tres por ciento, el Ejecutivo enviará a la Cámara una propuesta de los ajustes a realizarse para su análisis y eventual modificación. En México, al igual que en otros países, los ingresos del gobierno suelen ser relativamente volátiles. Por ello se cuenta con mecanismos de ajuste y fondos de estabilización —dada la recesión en ciernes, es de esperarse que estos se agoten este año—. ¿Por qué no revisar tales mecanismos en vez de reducir sus facultades? En una democracia constitucional, ¿pueden imponerse las preferencias y prioridades de una autoridad unipersonal sobre las prioridades ordenadas por la Cámara? Hoy la mayoría del Congreso favorece al Presidente, pero este no siempre será el caso. Ojalá que el Congreso no renuncie a su responsabilidad presupuestal.