Presupuesto bicameral
Para fundamentar la estructura bicameral de los parlamentos democráticos, desde la política y la academia, se suele recurrir a una anécdota de inevitable memoria ocurrida entre dos fundadores de la Constitución americana. Jefferson sostenía la conveniencia de una sola ...
Para fundamentar la estructura bicameral de los parlamentos democráticos, desde la política y la academia, se suele recurrir a una anécdota de inevitable memoria ocurrida entre dos fundadores de la Constitución americana. Jefferson sostenía la conveniencia de una sola cámara de representación popular que fuese la legítima y auténtica expresión del sentir popular. La base del argumento monocameralista jefferesoniano se sustentaba en los costos implícitos a la existencia de dos órganos políticos que interviniesen en una misma decisión. La voluntad general es una sola y, en consecuencia, es ocioso dividir sus formas de expresión. Por el contrario, crear dos cámaras con anatomías representativas diferentes pero con igual capacidad para decidir o vetar la formación de leyes, suponía la ocasión para debilitar, por la puerta de atrás, el principio de representación que vertebra el parlamentarismo. Cuenta la anécdota que la discusión entre Jefferson y Washington tuvo lugar a la hora del té. Washington, a propósito de una sutil queja de su interlocutor sobre la temperatura de su brebaje, ilustró el sentido de la bicameralidad como un mecanismo para “enfriar” las pasiones que motivan una legislación. La segunda cámara, diría Washington en esa conversación, es como el plato que se utiliza para atemperar el calor del té: el trasvase del líquido de la tasa al plato y del plato a la tasa, persigue el mismo propósito que el envío sucesivo de una pieza legislativa de una cámara legislativa a otra. Una segunda lectura permite introducir argumentos ausentes en la primera discusión. Un espacio posterior de reflexión y de enfriamiento de pasiones es también una nueva oportunidad para acuerdos y transacciones. Una ronda secuencial para complementar contenidos ideológicos, intereses sociales, que no fueron recogidos en la primera ocasión decisoria. Una cámara popular y una territorial, actuando de forma sucesiva, significan controles, mesura, responsabilidad, complementariedad. Un plato que sirve a la taza para hacer digerible una bebida.
Buena parte de las distorsiones en la asignación de los presupuestos públicos radica en el modelo monocameral de su aprobación. Y tal modelo se debe a un error. En un breve ensayo que data de 2001 (“El proceso presupuestario y las relaciones entre los órganos de poder. El caso mexicano en perspectiva histórica y comparada”, UNAM), Alonso Lujambio, Diego Valadés y Gerónimo Gutiérrez afirmaban que la redacción constitucional vigente contravenía un conjunto de antecedentes históricos que permitían la intervención del Senado en la aprobación del destino del gasto público. La Constitución de 1824 (y su reforma de 1847), la de 1836 y la de 1843 mandataban el trámite bicameral para el presupuesto de egresos de la Federación. La disrupción de este modelo surgió con la constitución de 1857 que desapareció la segunda cámara, el Senado como instancia de representación territorial, debido a la mutación constituyente hacia una forma unitaria de Estado. No podía ser de otra manera: en un régimen monocameral la facultad de aprobar los ingresos y los egresos no admite distribución. Con la reinstalación del Senado en 1874, no se reestableció la facultad de ésta de aprobar el presupuesto de egresos, bajo el argumento de la impertinencia de fortalecer a las entidades federativas frente a la Federación. Y es que en aquel entonces, el Senado no emanaba del voto público, sino que sus integrantes eran electos por las legislaturas locales. Es entendible, pues, las resistencias de la cámara popular a conceder poder de aprobación o veto a realidades políticas locales no representativas.
Desde 1993, no existen notables diferencias en la legitimación democrática de las cámaras del Congreso, como sí las hubo durante el siglo XIX y gran parte del XX. Tanto la Cámara de Diputados como el Senado sostienen su mandato en el voto popular y directo. Las diferencias en el tamaño del colegiado y la duración del cargo sí modifican sensiblemente la estructura de incentivos a las que responden sus integrantes. Otorgar al Senado la facultad de intervención en la orientación del gasto público, no sólo incorpora controles interorgánicos que disuaden la primacía del interés particular sobre el general, sino que, además, tiende a fortalecer el vínculo entre representantes y representados. Si a esto le añadimos la posibilidad de que los ciudadanos premien o castiguen con su voto a sus representantes, diputados o senadores, la determinación de los egresos responderá a una razón de bien público. En cada senador y en cada diputado habrá un contralor sobre el destino dispuesto por una u otra cámara. Actuarán como tazas y platos para enfriar el té, para inhibir las pasiones y los intereses, para compensar recíprocamente las premisas de las modalidades de representación que las define. Y, a la postre, para evitar que el té se derrame en porosos cantaritos.
*Senador de la República
Twitter: @rgilzuarth