Preponderancia: la manzana más visible de la discordia
Ser definido en México como preponderante en telecomunicaciones, lo cual sucede si se tiene una participación de más de 50% del mercado, implica obligaciones severas. Una de ellas es regalar a sus competidores el uso de su infraestructura o de sus contenidos. Ningún ...
Ser definido en México como preponderante en telecomunicaciones, lo cual sucede si se tiene una participación de más de 50% del mercado, implica obligaciones severas. Una de ellas es regalar a sus competidores el uso de su infraestructura o de sus contenidos. Ningún jugador quiere estar en esa categoría.
Obligar a un actor económico a regalar algo llevará a que invierta menos. Ahora bien, ¿ese regalo se lo apropiarán las empresas competidoras para invertir o lo distribuirán entre sus accionistas? ¿O se lo regresarán a sus consumidores con precios más bajos? ¿Usted qué cree?
Preponderancia en función del tamaño es un concepto inusual, pero que se inventó para la regulación de los mercados de telecomunicaciones en algunos otros países. En México es una novedad y con sanciones particularmente fuertes.
No es evidente cuál es el tamaño óptimo de una empresa en cada mercado. Algunas empresas crecen porque son buenas operando su negocio. Sabemos que esto no ha sido el caso en México, ni en telefonía ni en televisión, pero no sabemos cuál es el tamaño adecuado que deben tener en condiciones de competencia.
Lo que debe importar no es el porcentaje del mercado, sino el abuso o no de una posición dominante. Con ese fin, otros países han provisto a los órganos reguladores de “fuertes dientes” para combatir los abusos. En el extremo, como en el caso del entonces gigante AT&T, el dominante fue desmembrado en 1984 después de un largo juicio. Hay otros recursos antes de llegar ahí. Un ejemplo es la sanción impuesta a Intel por mil 60 millones de euros, 10% de la facturación de la empresa en 2008, año en que, según la Comisión Europea, abusó de su posición en el mercado de procesadores X86.
El objetivo de la reforma constitucional es claro: poner límites a los grupos que han dominado estos mercados. Dada la experiencia de los últimos años en materia de regulación de telecomunicaciones, y porque esa incapacidad de regular llevó a una gran extracción de recursos del consumidor por parte sobre todo de Telmex y de Telcel, y a un gran peso político por el lado de Televisa, al legislador le dio miedo no poder regular comportamientos que obstaculicen la libre competencia por parte de los agentes más grandes y poderosos en el sector. Optaron por un indicador en apariencia fácil: el tamaño del agente económico.
Es una lógica similar a la utilizada en el programa Hoy No Circula. En un país serio se regularía y limitaría la circulación de un vehículo en función de los contaminantes y la distancia recorrida, no por la edad del vehículo. Sin embargo, cuando los centros de verificación no son confiables, es tentador hacerlo por antigüedad.
El tamaño como métrica implica dos retos. El primero, qué se va a contar: ¿Un porcentaje de clientes, de ingresos, de utilidades, de líneas..? El segundo, respecto a qué: ¿Al mundo, la economía del país, el sector, el servicio..?
La más visible manzana de la discordia ha sido definir si se hace por sector o por servicio. De acuerdo con la Constitución hay dos sectores: radiodifusión y telecomunicaciones. El primero incluye dos servicios: televisión abierta y radio. El segundo, cuatro: telefonía fija, móvil, banda ancha y televisión restringida o de paga. Estas definiciones y sus fronteras son borrosas, ya que las tecnologías están convergiendo y mutando rápidamente, como con la tecnología VLC, que permitirá transmitir datos mediante lámparas de LED.
La reforma constitucional no es clara respecto a cómo definir el concepto preponderante. Se menciona en un mismo párrafo tanto sector como servicios. Esto debe especificarse con la ley secundaria.
El gobierno, el PRI, el PVEM y una parte del PAN defienden la idea de mantener la ambigüedad de la Constitución, lo cual es abdicar a su responsabilidad de precisar los cómos en la ley secundaria. El PRD y otra parte del PAN han dicho que buscan que el criterio explícito sea por servicio.
El IFT determinó, sin ley secundaría lista dado los atrasos de los legisladores, que Telmex y Telcel junto con las otras empresas del grupo, son predominantes. El caso de Televisa es más complicado. El IFT decidió determinar que Televisa es preponderante en televisión abierta. Pero no en televisión restringida, donde tiene una participación bastante mayor que la mitad del mercado. Si el criterio en la ley fuera por sector, es discutible jurídicamente si se puede determinar a Televisa como preponderante, dado que en radio es un actor poco importante. El IFT decidió tomar en cuenta sólo a la televisión abierta en su determinación de preponderancia. Si se usara como criterio los distintos servicios, Televisa sería predominante tanto en televisión abierta como en restringida.
La Reforma en Telecomunicaciones es muy complicada. Cómo se resuelvan los detalles técnicos tendrán importantes implicaciones para las empresas del sector y para los consumidores. La mal hecha privatización de Telmex ha tenido un alto costo para el consumidor.
El reto ahora es aprovechar para hacer una legislación técnicamente impecable que favorezca al consumidor, no a alguno de los jugadores existentes. También debe ser fácil de implementar. Que todo termine en la Suprema Corte es retrasar la transformación del sector. Tristemente se ve difícil lograr una buena ley en medio de una negociación política de tantas bandas en una mesa con tantos comensales.
*Profesor investigador del CIDE
Twitter: @carloselizondom