El pacto por México a un año de su firma vive etapa de crisis

CIUDAD DE MÉXICO, 2 de diciembre.- El 2 de diciembre de 2012 se aplaudió como una conducta que abonaba a la democracia la disposición del Ejecutivo y de las tres fuerzas políticas más importantes a dialogar, a buscar acuerdos y a transformarlos en compromisos. La disposición quedó plasmada en el Pacto por México que simbolizó el reconocimiento de la pluralidad y la voluntad inicial de construir una agenda legislativa y administrativa desde la diversidad. Se hicieron 95 compromisos de carácter tanto administrativo como legislativo y se acordaron los plazos para llevarlos a cabo. El Pacto se dividió en cinco ejes temáticos que revelaban las prioridades de la agenda. La mayoría de los compromisos correspondió a asuntos de carácter económico (37), seguidos por los de derechos (36), gobernabilidad (9), seguridad y justicia (8) y transparencia (5) (ver gráfica 1).

El Pacto comenzó a dar frutos rápidamente, aunque no estuvo exento de conflictos y amenazas.  La conducta del partido en el gobierno durante las elecciones de 2013 estuvo a punto de arruinarlo. El peligro se conjuró a través de la firma de un addendum en el que el Ejecutivo se comprometió a evitar el uso electoral de los programas sociales, a preservar un entorno de equidad y a sancionar a los funcionarios que cometieran delitos electorales. Adicionalmente se acordó adelantar los plazos inicialmente previstos para aprobar una ley de partidos (compromiso 89), una nueva reforma electoral (compromiso 90) y la creación de un sistema nacional de programas de combate a la pobreza (compromiso 6). Hasta el momento ninguno de estos compromisos se ha cumplido.

La otra amenaza principal provino de los enfrentamientos entre los líderes de los partidos de oposición y los integrantes de sus bancadas parlamentarias que reclamaban su derecho a fijar los ritmos, términos y reglas de la agenda legislativa.

Con todo y sin caer en la ingenuidad de pensar que las diferencias políticas hubiesen desaparecido, la creación de un espacio de concertación que permitiera avanzar en un conjunto de reformas largamente pospuesta fue un acierto y los resultados del Pacto, aunque no óptimos, lo confirman.

A un año del inicio del Pacto

De los 95 acuerdos que contiene el Pacto, 90 quedaron comprometidos para iniciar en 2013. La mayor responsabilidad de trabajo recayó en el Congreso con 61 compromisos a su cargo contra 29 del Ejecutivo (ver gráfica 2).

No es fácil hacer una evaluación ni cuantitativa ni cualitativa de estos compromisos. La valoración del Pacto entraña cuando menos tres dificultades. La primera es que si bien la inmensa mayoría de los compromisos están previstos para iniciar en el primer año de gobierno  su implementación se extiende a lo largo del sexenio (ver gráfica 3).

La segunda es que la mayoría de los compromisos adquiridos por el Ejecutivo carecen de metas precisas susceptibles de ser medidas con base en indicadores. La tercera es que, en el caso de las acciones del Congreso, el compromiso se puede dar por cumplido por el hecho de haberse aprobado una iniciativa pero la pregunta relevante es si la misma se traduce en las políticas públicas que eventualmente lleven al logro de los objetivos planteados en los compromisos.

Con esta alerta en mente el análisis da cuenta del grado de cumplimiento de los compromisos adquiridos por la clase política en los primeros 12 meses de vigencia de este mecanismo de negociación (ver gráficas 4 y 5).

Los compromisos del Ejecutivo

El Pacto contiene un menor número de compromisos para el Poder Ejecutivo que para el Legislativo (29 contra 61). Además, el gobierno se ahorra la restricción de tener que poner de acuerdo las voluntades de los tres partidos para dar cumplimiento a sus promesas. Puede decirse que salvo por las limitaciones financieras en el cumplimiento de las acciones comprometidas, éste depende de su voluntad y capacidad para llevarlas a cabo.

El problema en la evaluación del Ejecutivo es que la mayoría de sus compromisos son difusos, declaran intenciones, no tienen metas concretas o su plazo de cumplimiento se extiende hasta el final del sexenio. Durante 2013, el gobierno debió haber iniciado 29 programas/acciones pero sólo comprometió resultados en nueve de ellos. Una valoración precisa de su desempeño tendrá que esperar hasta 2018 (gráfica 6).

Más allá de la tasa de cumplimiento de los compromisos del Ejecutivo, las encuestas revelan una decepción con el ejercicio de gobierno durante el primer año de su gestión fundamentada en el mediocre desempeño económico y los pobres avances en materia de seguridad. El primer año de gobierno el Presidente no hizo honor al eslogan de un “Estado eficaz para una democracia de resultados”.

En los años porvenir, la carga de la prueba recaerá en el gobierno. Buena parte de las reformas que el Ejecutivo ha demandado para poder desplegar las potencialidades de crecimiento (competencia, productividad, generación de empleo, crédito, recursos para inversión) justicia social y combate a la pobreza han sido aprobadas. Es precisamente el gobierno el que estará a cargo de que los cambios legales se transformen en políticas públicas que modifiquen la realidad. De otra manera, todo el discurso de que las reformas eran necesarias para alcanzar una democracia de resultados se habrá quedado en pura palabrería. Los partidos y los legisladores podrán decir, con toda razón, que ellos cumplieron al modificar el marco jurídico que pidió el Presidente para gobernar con eficacia.

Por lo pronto tendremos que esperar para evaluar si, por ejemplo, el gobierno cumplió con la supervisión de los bancos para frenar abusos y ampliar el crédito, si el mercado de las telecomunicaciones se hizo más competitivo, si se licitaron las nuevas cadenas, si se logró la baja en los precios por los servicios que presta el Estado, si los muchos derechos inscritos en la Constitución comienzan a hacerse efectivos o si las evaluaciones a los maestros, la eliminación de la venta/herencia de plazas y la elevación del desempeño escolar llegaron a buen puerto.

El Legislativo y la revolución normativa

Lo realmente novedoso del Pacto fue el compromiso que adquirieron los partidos para lograr la aprobación de un conjunto de reformas que, según viene planteándose hace décadas, eran necesarias para que México avanzara en su desarrollo económico, político y social.

Tanto la carga de trabajo como el grado de dificultad para cumplir con los compromisos legislativos del Pacto eran mucho mayores que en el caso del Ejecutivo. La aprobación de las reformas enfrentaban al menos dos dificultades. La primera que el Pacto fue suscrito por las dirigencias de los partidos y no por los líderes de las fracciones parlamentarias. En un contexto de partidos y bancadas de oposición divididos en sus lealtades, en sus visiones sobre la colaboración que debe existir con el gobierno y en sus concepciones de las reformas necesarias, la tarea de sacar adelante los compromisos legislativos no era fácil. La segunda era la decisión implícita de sacar las reformas por unanimidad de los tres partidos. Esto último se logró en gran medida. El PRI mostró en todas las votaciones una disciplina absoluta y logró mantener su alianza con el Partido Verde Ecologista de México que lo acompañó en prácticamente todas las reformas.

El PAN, a pesar de la impresión de ser un partido con grandes divisiones internas, también mostró un alto grado de disciplina en ambas cámaras aunque en el Senado hubo mayores divisiones. Finalmente, el PRD volvió a ser, como en el pasado, el partido más dividido al interior de sus fracciones parlamentarias votando en todas las iniciativas importantes  de manera diferenciada, dos tercios a favor y uno en contra.

Los compromisos legislativos adquiridos por los partidos y el Presidente fueron monumentales: 43 reformas legales y 19 constitucionales. Aunque no todas las iniciativas surgieron del Pacto o fueron suscritas por todos sus integrantes en tan sólo un año se presentaron 49 de las iniciativas prometidas. Para un gobierno sin mayoría, la tasa de aprobación es alta.

De los 61 compromisos que requerían la aprobación de reformas constitucionales o legislativas se dio cumplimiento a 26 aunque faltaron las leyes reglamentarias de cinco.  Como resultado del Pacto, se reformaron 19 artículos constitucionales y más de 40 ordenamientos legales. Pero no sólo los números cuentan. Muchas de las reformas aprobadas son de gran calado y de traducirse en políticas públicas bien implementadas su capacidad de transformación de los sistemas económico, político y social puede ser potente.

Habida cuenta de la existencia de un gobierno sin mayoría, de las diferencias entre los partidos, del hecho de que los compromisos se sustentan solamente en la palabra dada, esto es, de que su incumplimiento podía llevar al descrédito pero no había en ellos nada vinculante ni legalmente exigible, los resultados son más que razonables (ver gráfica 7).

Para preocupar

A un año del Pacto por México, las omisiones en el caso de las acciones legislativas son reveladoras. Dos son particularmente preocupantes. La primera es que salvo en el caso de la reforma constitucional que fortalece al IFAI y amplía sus facultades, el resto de las reformas (y acciones del Ejecutivo) que tienen que ver con la rendición de cuentas y el combate a la corrupción no fueron procesadas.

El esfuerzo por disminuir algunos de los privilegios de los particulares o el sector privado no tuvieron su correlato en los privilegios de la clase política. No se aprobó la Ley de Responsabilidad Hacendaria y Deuda de los Estados (compromiso 68), no hubo avances en el fortalecimiento del federalismo fiscal (compromiso 70) ni en la eficiencia en el gasto público y transparencia (compromiso 71), la reforma al fuero legislativo quedó pendiente (compromiso 92), no se creó la instancia ciudadana y autónoma de supervisión de contratación de publicidad (compromiso 99). Tampoco se instituyó la Comisión Nacional Anticorrupción y comisiones  de las entidades federativas (compromiso 85 ) ni el Consejo Nacional de Ética Pública (Compromiso 86).

La segunda es que a pesar de que entre las mayores preocupaciones de la población están la violencia y la inseguridad, tampoco se procesaron las reformas respectivas. Quedaron pendientes o ni siquiera se enviaron las iniciativas relativas a Ley Reglamentaria del artículo 29 constitucional (compromiso 23), Ley sobre el uso Legítimo de la Fuerza Pública (compromiso 28), Policías Estatales Coordinadas (compromiso 75), Gendarmería Nacional (compromiso 76), Código Penal Único (compromiso 78) y Código Único de Procedimientos Penales (compromiso 79).

Finalmente, y aunque es posible que las reformas político-electoral y energética queden aprobadas en los 15 días que restan al periodo legislativo, éstas serán procesadas fuera del Pacto.

Las enseñanzas y el futuro del Pacto

Es innegable que el Pacto por México ha rendido frutos importantes. No se trata únicamente de las reformas aprobadas y los programas administrativos puestos en marcha. El Pacto prestó legitimidad al gobierno de Peña Nieto y una plataforma formidable de despegue en circunstancias políticas en las que había un intento de deslegitimación de la elección presidencial y en las que una importante porción de la población veía con temor y desconfianza el regreso del PRI al poder.

Ayudó también a desterrar la idea de que un gobierno sin mayoría está condenado a la parálisis y de que en política los intereses son irreconciliables en todo momento.

Contribuyó a fortalecer al ala más institucional del PRD borrando paulatinamente la identificación de ese partido como el “partido del NO” y abriendo espacios para el avance de su agenda.

Permitió al PAN la aprobación de iniciativas que había abanderado como partido en el gobierno y con las cuales no había tenido éxito en sus 12 años de gobierno.

Vistos los logros del Pacto durante su primer año de vida ¿qué esperar hacia delante?

Lo primero que hay que entender es que dado que en los sistemas presidenciales la permanencia en el poder de los gobiernos no depende de tener o construir mayorías en el Congreso, las alianzas o coaliciones naturalmente son inestables. Normalmente se construyen caso por caso y con el respaldo no de todas las fuerzas políticas sino únicamente con la mayoría que requiere la aprobación de una reforma constitucional (2/3 de la votación) o de una ley (50% + 1).

Pendientes

El PRD se ha levantado de la mesa dejando pendientes importantes para su propia agenda: la reforma energética en la que se sabía derrotado de antemano, la reforma política en la que todavía tenía mucho que aportar y qué ganar, las reformas y las leyes secundarias en materia de telecomunicaciones que podrían dar al traste con los avances en la reforma constitucional. Su retiro del Pacto no significa su exclusión de la toma de decisiones políticas en el futuro. La arena parlamentaria tiene autonomía y su propia dinámica. Ya sabrá el PRD si quiere seguir dejando su impronta en las reformas.

La concurrencia de todas las fuerzas políticas para procesar las reformas que faltan no es aritméticamente necesaria. En realidad nunca lo fue. Pero la política no es sólo de números, de sumas y restas para alcanzar una mayoría. Es también de acciones que promueven la concordia y la estabilidad y el Pacto ha prestado estos dos grandes servicios.

Si las fuerzas políticas siguen trabajando juntas sin sacrificar el contenido de las reformas vale la pena intentar mantener el Pacto. Si esto no es posible, la democracia, por fortuna, está diseñada como un sistema para que la mayoría decida.

 — Con la colaboración de Dolores Bernal

* Doctora en Ciencias Políticas y Sociales por la Universidad de Cambridge  y  profesora/investigadora del CIDE