Política fiscal: el impuesto sobre sucesiones que viene

CIUDAD DE MÉXICO

A pesar de que en un par de ocasiones se había presentado formalmente una iniciativa ante el Congreso para modificar ciertas disposiciones de la Ley del Impuesto Sobre la Renta para gravar las donaciones y herencias, la composición de un Congreso dominado por el PRI y el PAN no había sido tierra fértil donde pudiera prosperar dicho esfuerzo. Ahora, considerando que el Movimiento Regeneración Nacional (Morena) tendrá una cómoda mayoría, tanto en la Cámara de Diputados como en el Senado, y que dicho movimiento tiene un claro corte de izquierda y progresista, el panorama es muy distinto.

Existen diversos factores que, con la mezcla (¿in?)correcta de presiones externas, presiones internas y tiempos políticos, podrían pavimentar el camino para la inserción, en el corto plazo, de un gravamen de esta naturaleza dentro del marco jurídico mexicano.

Desde el punto de vista de las presiones externas, pareciera que hay dos que sobresalen, una teórica/académica y una práctica. La teórica/académica consiste en la presión que ejercen sobre la toma de políticas públicas en el país los análisis y comentarios que hace regularmente la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). Esta organización, con sede en París y liderada desde 2006 por el mexicanísimo José Ángel Gurría, emitió, en el primer trimestre de este año, el documento titulado Getting it Right: Prioridades Estratégicas para México.

Entre las recomendaciones que se hacen al país en este documento, están el fortalecimiento de la política fiscal de México, teniendo como uno de sus pilares la introducción de un impuesto sobre herencias y donaciones. Las recomendaciones de esta organización siempre han traído un peso muy significativo en el diseño e implementación de políticas públicas en el país, siendo que, en muchas instancias, México ha sido pionero de la puesta en marcha de las mismas. No debería extrañarnos que así fuera en el caso de este impuesto, donde, como mínimo, la recomendación ha logrado poner el tema sobre la mesa de discusión a nivel nacional.

Por su lado, la presión externa práctica consiste en la Reforma Fiscal que se llevó a cabo en Estados Unidos a finales de 2017, particularmente la reducción de la tasa corporativa, de 35 a 21 por ciento. Esta importante reducción ha generado un relevante interés en grupos multinacionales para migrar parte de sus actividades que actualmente se encuentran en otros países —incluyendo México— a Estados Unidos. En la medida que esta disminución a su carga fiscal logre reposicionar a Estados Unidos como una jurisdicción atractiva, por su baja imposición, para el establecimiento de nuevos negocios o para la repatriación de actividades que, de otra manera, se pensarían establecer en México o que se habían deslocalizado a México, nuestro país se puede ver forzado a reducir su tasa corporativa para mantener su nivel de competitividad. De darse esta situación, el gobierno federal, potencialmente, se vería forzado a buscar otras fuentes de recaudación que compensaran la caída en el Impuesto Sobre la Renta que, forzosamente, traería una reducción en la tasa del impuesto corporativo.

Desde el punto de vista de presiones internas, 1) la ambiciosa agenda de gastos social y de infraestructura que ha propuesto el presidente electo, Andrés Manuel López Obrador, y su partido, Morena, y 2) el escaso margen de maniobra que hoy hay en las finanzas públicas federales para permitir la reorientación del gasto público que se requeriría para atender dicha agenda, podrían fácilmente crear el incentivo ideal para propulsar la introducción de un impuesto adicional, v.g. el impuesto sobre herencias o sucesiones en alguna de sus modalidades.

López Obrador ha propuesto siete proyectos de infraestructura prioritarios, entre los que se encuentran la construcción del Tren Maya y el Corredor Transístmico del Istmo de Tehuantepec. Simplemente con estas dos megaobras, si en realidad se les busca implementar durante la administración de López Obrador, se requerirían inversiones de miles de millones de pesos. Las actuales finanzas públicas del país no dan para tal grado de gasto sin conllevar un endeudamiento adicional importante o, como alternativa, la creación de nuevos gravámenes. Siendo que el sobreendeudamiento es fuerte e inmediatamente castigado por los mercados, mientras que, al contrario, un incremento en la recaudación fiscal —en ciertas circunstancias— puede ser aplaudido por los mismos mercados, no es difícil imaginar un escenario donde se opte por esta segunda alternativa para lograr sustentar los nuevos niveles de gasto que se requerirán para que el Presidente electo pueda, medianamente, cumplir sus promesas de campaña.

Finalmente, pareciera que los actuales tiempos políticos son un caldo de cultivo propicio para la implementación de este tipo de gravámenes, que buena parte de las doctrinas progresistas y de izquierda moderna consideran dentro de los gravámenes más progresivos y con mayor potencial de redistribución social. La contundente victoria de López Obrador y de Morena pareciera reflejar un mandato de la ciudadanía para llevar a cabo cambios sustanciales dentro del orden económico y social que, hasta la fecha, ha prevalecido en el país. Una de las promesas pilares de López Obrador fue el combate a la pobreza, mejor ilustrada bajo su frase: “Por el bien de todos, primero los pobres”.

POLÍTICA REDISTRIBUTIVA

Es claro que una prioridad para el nuevo gobierno será utilizar las herramientas del Estado, particularmente el gasto social y en infraestructura, para llevar a cabo una redistribución económica y buscar una sociedad más equitativa. La idea de 1) gravar a los grandes patrimonios, particularmente en la hipótesis donde se estaría gravando la transferencia o adquisición de activos por parte de un individuo que los adquiere no como producto de su trabajo o capital sino como consecuencia de un acto gratuito de un tercero, y 2) utilizar los recursos así recolectados para paliar la grave situación de pobreza del país, pareciera sonar como el instrumento idóneo para implementar esta política de López Obrador.

Ahora bien, después de haber analizado brevemente las diferentes circunstancias que podrían llevar a la implementación de un impuesto sobre herencias o sucesiones, lo siguiente que deberíamos analizar como nación es: ¿qué queremos lograr con un impuesto sobre sucesiones?, ¿qué impacto económico tendría el establecimiento de un impuesto sobre sucesiones?, ¿y qué reglas debería tener un impuesto sobre sucesiones? En otras palabras, si queremos ser serios, deberíamos empezar a analizar la viabilidad e implementación de este impuesto, al menos desde las tres perspectivas a que hacen referencia estas preguntas.

La primera sería la perspectiva filosófica para determinar por qué queremos el impuesto y qué objetivos se perseguirán. La segunda sería la perspectiva económica, para determinar cómo afectará a nuestra economía este impuesto, qué grado de recaudación se lograría y para qué se utilizarían los recursos recaudados. La tercera sería la perspectiva técnica, para determinar cómo plasmamos en blanco y negro las reglas para tratar de alcanzar los objetivos antes delineados.

Desde la perspectiva filosófica, la gran pregunta es: ¿qué buscamos con la introducción de este nuevo impuesto? Las típicas respuestas son: 1) simplemente elevar la recaudación; 2) romper monopolios y concentraciones de riqueza, y/o 3) generar un piso más parejo de interacción y competencia para las generaciones que heredan. La respuesta a estas preguntas tendrá un profundo impacto en el diseño económico y técnico del impuesto.

Por ejemplo, si lo único que se busca es tener más recursos fiscales para dar más músculo al gasto gubernamental, parecería que poco importarían las consideraciones económicas y técnicas, el impuesto se establecería para tratar de abarcar el mayor número de transferencias de propiedad por donación o herencia sin considerar el efecto que pudiera tenerse en el autor de dichas transferencias o en el receptor de las mismas. Por el contrario, si lo que se busca es romper monopolios y concentraciones de riqueza, el diseño del impuesto podría concentrarse sobre estructuras de tenencia de activos, donde el subyacente son grupos empresariales o conjuntos significativos de bienes inmuebles y elementos esenciales del impuesto, tales que objeto, la tasa y sus exenciones se determinarían atendiendo a las condiciones de quien dona o fallece y no a las condiciones de quien recibe.

A su vez, si lo que se busca es generar un piso más parejo de interacción y competencia para las generaciones que heredan, la valoración de las características del impuesto atendería a la situación de quienes reciben vía donación y herencia y a asegurar que los montos recaudados se utilicen estrictamente en gastos que mejoren las oportunidades de los individuos más desprotegidos de la sociedad. Como podrán ver, identificar y asumir cuál será el objetivo del impuesto es esencial para determinar los elementos económicos y técnicos del mismo.

LA EXPERIENCIA EN EU

Desde la perspectiva económica, se deben considerar variables tales que: 1) costo en la implementación y recaudación del impuesto; 2) incidencia en los patrones de ahorro y consumo de los sujetos a quienes se aplicará el impuesto; 3) efecto sobre las tendencias de realización de donaciones altruistas; y, entre otras, 4) expatriación de los individuos acaudalados a otros países. Para este ejercicio es esencial tomar en cuenta la experiencia de otros países, incluyendo el de nuestro vecino del norte, Estados Unidos, que tiene uno de los sistemas de impuesto sobre sucesiones y donaciones más sofisticados y complicados del mundo. Bajo las actuales reglas del impuesto de este país, 99.8% de las sucesiones no paga este impuesto, siendo que sólo 0.2% de los hogares de Estados Unidos paga el impuesto por las exenciones tan altas que existen.

En este país, como resultado de las generosas exenciones y excepciones previstas por la ley correspondiente, las sucesiones que pagan el impuesto lo hacen a una tasa promedio de 16.8%, aun cuando la tasa máxima aplicable es de 40 por ciento. En Estados Unidos se recolectan aproximadamente 20 billones de dólares, que, aun cuando se considera contra los tres trillones de dólares por concepto de ingresos fiscales de dicho país, pareciera una recaudación menor, pues representa menos de 1% de los ingresos del gobierno, su dimensión cobra importancia cuando se entiende que dicho monto es suficiente para cobrar todos los gastos de instituciones como el Food and Drug Administration, Centers for Disease Control and Prevention y la Environmental Protection Agency, combinados.

A su vez, a pesar del impuesto sobre sucesiones tan gravoso que tiene este país, en 2016, alrededor de diez mil multimillonarios migraron a dicho país, poniendo en entredicho el argumento de que este tipo de impuestos generaba una expatriación de familias con patrimonios importantes. En fin, cifras que deben considerarse dentro de la discusión sobre pros y contras económicos del impuesto.

Desde la perspectiva técnica se deben considerar una multiplicidad de cuestiones, entre las cuales se encuentran, como mínimo, las siguientes: 1) quién será el sujeto: ¿ciudadanos, residentes, cualquiera con activos en México?, ¿se utilizarán reglas similares a las del Impuesto Sobre la Renta para determinar quién está sujeto al impuesto o se establecerán criterios diferentes?; 2) qué tratamiento se dará a quienes estén en México de manera temporal, ¿se exentará a los diplomáticos y altos funcionarios de multinacionales internacionales para evitar desincentivar que vengan al país? 3) qué será el objeto, ¿todos los bienes, los inmuebles en México y/o en el extranjero, las acciones de sociedades mexicanas y/o extranjeras, obras de arte que se encuentren de manera temporal para exhibición en México, los aviones y embarcaciones que se encuentren en el país al momento del fallecimiento de su titular?; 4) quién estará a cargo del impuesto, ¿la sucesión o los herederos?, ¿se considerará la situación personal económica y social del autor de la donación o herencia o se considerará la situación de quien recibe dichas donaciones o herencia?; 5) qué tasa aplicará y sobre qué valor: ¿de mercado, de libros, avalúo, se considerarán deudas y descuentos?, ¿se darán lineamientos especiales para las valuaciones o se dejará al libre criterio de los peritos autorizados?; 6) qué exenciones habrá, ¿se dejará una excepción para transferencias intrafamiliares, habrá una exención anual, una exención única?, ¿se establecerán exenciones diferenciadas para las diferentes zonas económicas del país?; y, entre otros, 7) quién será el encargado de retener/ enterar el impuesto, ¿el albacea, los herederos, los notarios, los intermediarios financieros o bursátiles?, ¿qué responsabilidad solidaria o penalidad habrá para quien no recaude de manera adecuada?

A su vez, se deberá discutir la implementación de medidas de razonabilidad legal y antiabuso que, primero, regulen el uso de instrumentos válidos de planeación patrimonial, como lo son los fideicomisos, seguros de vida, contratos de anualidades y, segundo, impidan que, a través de esquemas agresivos de planeación, se merme la recaudación prevista.

Como podrán ver, es hora de pasar del concepto idealista del impuesto sobre sucesiones a la realidad compleja y técnica de cómo implementarlo. La iniciativa presentada por el diputado del partido Movimiento Ciudadano Jorge Álvarez Máynez parece ser nada más la punta del iceberg de una discusión mucho más robusta y sofisticada en este tema. Será necesario mantenerse muy atento a la evolución de este asunto, particularmente una vez que Andrés Manuel López Obrador formalmente ocupe la Presidencia del país y, ya enfrentándose a la realidad de las carencias presupuestarias, comience a analizar en serio las diversas vías que tiene para allegarse de los recursos para tratar de implementar su Cuarta Transformación.

*Socio del despacho de abogados Sánchez Devanny Eseverr

*jci