Planes sociales enfrentan retos; buscan mejorarlos

CIUDAD DE MÉXICO.

De los 17 programas sociales del gobierno federal evaluados por el Coneval, 15 presentaron problemas de incongruencias respecto del diagnóstico del problema que buscan atender y los objetivos que se plantean en los lineamientos, reglas de operación y la Matriz de Indicadores de Resultados, razón por la cual no está clara la orientación a resultados de las acciones de dichos programas.

En adición, a 13 programas se les hicieron observaciones importantes en su matriz de indicadores de resultados porque no se plantean los mecanismos para medir los resultados que obtendrá el beneficiario para mejorar su vida, con la ayuda del programa.

De hecho, las evaluadoras que apoyaron a Coneval destacan dos programas que tienen “riesgo de retrocesos”, en dos programas más se calificó su implementación como un “desastre” o “desorden”, por lo que se hacen recomendaciones para mejorarlo y en otro más se detecta la “duplicidad” con otro programa gubernamental.

Otro hallazgo fue que cinco programas no tienen bien definida a su población potencial y su población objetivo, lo que dificulta que los recursos en verdad lleguen a las personas que lo necesitan pues se entregan en municipios marginados, pero la entrega no se cruza con los indicadores de pobreza.

Así lo determinó el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval) en su más reciente Evaluación de Diseño con Trabajo de Campo a 17 programas sociales prioritarios de la actual administración, estudio que realizó con apoyo de diversas organizaciones evaluadoras.

Actualmente, las recomendaciones de las evaluaciones están siendo atendidas por las dependencias responsables.

En tanto, durante el primer año de aplicación de estos 17 programas, en Créditos a Ganaderos a la Palabra, Cultura Comunitaria, Producción para el Bienestar, Fertilizantes, Discapacidades Permanentes, Madres Trabajadoras, Jóvenes Construyendo el Futuro, Programa Nacional de Reconstrucción, Programa de Mejoramiento Urbano, Microcréditos para el Bienestar y Universidades Benito Juárez sufrieron recortes en 2019, mientras que se presentó el caso extremo de Agromercados Sociales y Sustentables que desapareció en mayo de 2020 y no tendrá presupuesto en 2021.

Las evaluadoras de los programas de Fertilizantes, programa piloto en Guerrero, y de Becas Benito Juárez para Educación Básica advirtieron, riesgos de retrocesos, ya que podría estar apoyándose a productores medianos y grandes, en lugar de los pequeños en el caso del primero, y en el segundo, porque, al ser un apoyo a la “familia”, la misma puede tomar decisiones discriminando a mujeres, niños pequeños, personas con discapacidad, para privilegiar a un integrante en sus estudios.

Sobre las Universidades Benito Juárez de la Secretaría de Educación Pública, el Coneval hizo directamente la evaluación y recomendó que “se debe considerar un nuevo diseño que contemple con claridad que la intervención sea más integral” para resolver el problema que plantean, que es la exclusión a la educación superior de las personas más pobres.

En Créditos a Ganaderos a la Palabra, se menciona que “la planeación se realizó de manera reactiva, sin que existiera un documento rector” y en el programa Garantías a Productos Alimentarios se considera que “se realizó con premura y urgencia”.

Y sobre los apoyos monetarios a Personas con Discapacidad Permanente y a Madres Trabajadoras de la Secretaría de Bienestar, se expresó que no tienen claro la demanda de la población a la cual pretenden llegar.

En el caso de Fertilizantes, la evaluadora que realizó el documento base para el Coneval califica como un “desastre” su implementación piloto en Guerrero, ya que los campesinos no beneficiados cerraron carreteras, realizaron manifestaciones, y se terminó entregando el beneficio a todos los solicitantes sin priorizar a los pequeños productores.

En adición, en becas Benito Juárez a educación media superior se detectó que el pago de los apoyos “fue desordenado, poco profesional, empezó tarde y fue demorado, principalmente, por la falta de planeación e improvisación”, lo que ha derivado en suspensión o interrupción de clases, cada vez que se entregan las ordenes de pago a los estudiantes, en sus planteles.

De los programas, la evaluadora que revisó Jóvenes Escribiendo el Futuro consideró que, si bien fue uno de los pocos programas que planteó mecanismos en su Matriz de Indicadores que lo impulsan a buscar resultados, afirmó que “el planteamiento del problema público que se busca resolver con el programa no es preciso en cuanto a la población específica que lo padece, pues no se sustenta la problemática del abandono escolar en las poblaciones en situación en pobreza y vulnerables, que justifican la existencia del programa”.

Destaca que de otro programa insignia del gobierno, Jóvenes Construyendo el Futuro, se refiere que “el problema que se busca revertir con esta intervención no está definido con precisión y ha dado lugar al empleo de diversas categorías, tales como exclusión social, exclusión laboral, (baja) empleabilidad o (escasas) habilidades y hábitos de trabajo”, dejando sin definición clara en cuál, específicamente, se centra el objetivo principal del programa.

En tanto, en Sembrando Vida, se concluye que no se puede medir si en verdad este programa “genera empleos, disminuye las carencias en alimentación nutritiva, mejora los ingresos de los beneficiarios e incrementa la sostenibilidad del territorio reforestado”, programa al que se le invierten 28 mil millones de pesos en 2020.

De los programas de la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (Sedatu), se menciona que el de Reconstrucción tiene duplicidades con otro instrumento existente del gobierno que es el Fondo de Desastres Naturales (Fonden), y sobre el de Mejoramiento Urbano, se afirma que no queda claro el porqué subsidiar a gobiernos locales derivará en mejorar sus planes de ordenamiento territorial.

 

1. Apoyo a Personas con Discapacidad Permanente

C. SITUACIÓN
La justificación del programa descrita en el diagnóstico, la Matriz de Indicadores de Resultados y las Reglas de Operación no están correctamente alineados y son inconsistentes entre sí. A pesar de tratarse de un programa orientado al apoyo de las personas vulnerables por ingreso, su población potencial no está determinada por nivel de ingreso, y su población objetivo no está definida en función de su situación socioeconómica. Entre los requisitos de acceso no se considera un estudio socioeconómico.

2. Apoyo a Madres Trabajadoras

C. SITUACIÓN
El programa no cuenta con información sistematizada que permita conocer la demanda total de apoyos. No ha documentado una estrategia de cobertura, y sin ella la planeación anual se ajusta a la disponibilidad presupuestal sin un marco estratégico de mediano y largo plazos. No cuenta con indicadores para dar seguimiento a los procesos de distribución de órdenes de pago. No se han encontrado referencias sobre programas o acciones que intervenciones como ésta favorezcan la inserción de las madres en el mercado laboral.

3. Jóvenes Escribiendo el Futuro

C. SITUACIÓN Si bien el programa cuenta con una justificación teórica o empírica documentada que sustenta el tipo de intervención que el programa lleva a cabo en la población objetivo, no conoce la magnitud del problema del abandono escolar en dicha población. Tampoco se conoció en detalle las características del padrón de beneficiarios, y la cuantificación de la Población Objetivo no está considerando a estudiantes de Instituciones de Educación Superior de cobertura total que no están por debajo de la línea de pobreza por ingresos y tienen más de 29 años.

4. Jóvenes Construyendo el Futuro

En el diagnóstico se citan estudios que relacionan la capacitación con la inserción laboral de los jóvenes, pero no se especifica qué características debe tener la capacitación, su duración, ni las condiciones en que se debe desarrollar para lograr los objetivos que persigue el Programa. Tampoco se especifica si la capacitación promovida puede incrementar la empleabilidad de todos los jóvenes que no estudian y no trabajan, o sólo de los que tienen cierto nivel de escolaridad o que están asentados en zonas urbanas o rurales.

5. Programa Nacional de Reconstrucción

C. SITUACIÓN
Ni en las Reglas de Operación 2020 ni el Diagnóstico 2020 se justifica el porqué el gobierno de México decidió crear este programa y no ajustar, actualizar y/o fortalecer las funciones del Fondo de Desastres Naturales (Fonden), instrumento del Estado para mitigar los efectos derivados de un fenómeno natural perturbador. El Programa no tuvo adecuados mecanismos de difusión, por lo que hasta la fecha alguna población beneficiaria de los cuatro sectores de atención no sabe que el apoyo proviene del mismo.

6. Programa Mejoramiento Urbano

Los indicadores que fueron planteados no permiten medir el objetivo superior del programa, ni son adecuados para atender a la población beneficiaria. En general, es insuficiente la evidencia empírica y teórica que permite entender de qué manera el apoyo directo a la elaboración de planes contribuye a matizar el rezago de los municipios en materia de planeación. La cuantificación de las poblaciones potencial, objetivo y atendida plasmada en el diagnóstico carece de metodología explícita para determinarlas.

7. Microcréditos para el Bienestar

C. SITUACIÓN
Existe inconsistencia en la definición del problema con el objetivo central planteado en el árbol de objetivos y con el propósito establecido en las matrices de Indicadores de Resultados 2020 del Programa. Existe limitación en el alcance estratégico del programa respecto de los cursos de capacitación que ofrece a las personas en condición de pobreza para que sean emprendedoras, y hay una inadecuada congruencia entre el problema social por atender y su representación integral en la Matriz de Indicadores de Resultados 2020.

8. Universidades Benito Juárez García

C. SITUACIÓN
Se recomienda repensar cuál es el problema que está buscando revertir la intervención y los mecanismos que debe implementar para ello.  Asimismo, se deberá de revisar la relación que tiene las causas y los efectos con el problema público: exclusión educativa. Lo anterior, con el objetivo de conocer los mecanismos más adecuados para generar el cambio esperado por la intervención a un corto, mediano y largo plazo. Se debe considerar un nuevo diseño que contemple con claridad que la intervención sea más integral.

9.- Sembrando Vida

C. SITUACIÓN
El programa consta de entrega de 5 mil pesos a cada propietario de terreno, de los cuales, 4,500 pesos se le entregan, 250 pesos van a su fondo de ahorro, y otros 250 pesos van al “fondo de bienestar”, un fideicomiso que está en proceso de creación. La evaluadora reporta que los beneficiarios desconocen el destino de los recursos en el fondo de bienestar y que no se cuenta con evidencia que permita identificar en qué institución financiera se resguardan los ahorros de los campesinos.

10. Programa de Garantía a Productos Alimentarios

C. SITUACIÓN
La organización evaluadora solicita generar un padrón de beneficiarios que cumpla con la normatividad sectorial aplicable y mejores prácticas de otorgamiento de subsidios, ser más transparentes publicando informes de desempeño y rendición de cuentas y hacer un análisis riguroso acerca del riesgo de regresividad ante la probabilidad de otorgar más beneficios monetarios a los productores de mayor tamaño y productividad, en sentido contrario al objetivo explícito de incrementar principalmente los ingresos de los productores más pobres.

11.- Créditos a Ganaderos a la Palabra

C. SITUACIÓN
El recorte presupuestal pone en riesgo “la sobrevivencia de los semovientes (ganado) entregados en 2019, lo cual está directamente relacionado con el incremento del hato pecuario, objetivo específico del programa”. Los evaluadores recomiendan prever las partidas presupuestarias que permitan apoyar al ganadero para que los animales no sean sacrificados y determinar si el programa cumple con el objetivo de “poner fin al hambre, lograr una mejor nutrición y promover la agricultura sostenible”.

12.- Programa Piloto en Guerrero “Fertilizantes”

C. SITUACIÓN
Los evaluadores encontraron que se inscribieron 400 mil productores del estado de Guerrero, pero sólo había 150 mil apoyos, por lo que quienes no obtuvieron el apoyo “saquearon tráilers”, “bodegas de fertilizantes” “tomaron carreteras”, “fue un desastre” lo que obligó a la Unidad Responsable “a negociar y a flexibilizar sus criterios de inclusión (que se expresaron en adecuaciones en la convocatoria) para incorporar a otros productores. Esto generó un descontrol considerable que se acrecentó debido a que se otorgaron vales para intercambiar el fertilizante que no estaban respaldados por un expediente. Es decir, no se tenían los datos sobre la identidad de cada beneficiario ni mucho menos de sus características.

13. Producción para el Bienestar

C. SITUACIÓN
En su reporte Coneval reproduce la respuesta de la Sader sobre las evaluaciones a los programas que opera esa secretaría. La Unidad de Evaluación de Sader no aceptó ninguna recomendación específicamente en este programa y explica que no en todos los casos fue posible observar la metodología y planeación estricta por “cambio de régimen, coyunturas políticas imprevisibles”, etcétera, y además se queja de que la peticiones de información de los evaluadores rebasaron la profundidad y alcance de la misma; “el proceso de evaluación, en algunas ocasiones, puede volverse una carga adicional y excesiva para las Unidades Responsables e instancias operativas de los programas”, además de que solicita que los evaluadores sean conocedores de la materia y “no prejuzguen”.

14.- Agromercados Sociales y Sustentables

C. SITUACIÓN
“Es necesario que cuente con un sistema para focalizar apropiadamente la población a la que se dirige, en este caso, pequeños y medianos productores definidos como aquellos que posean hasta 50 hectáreas de riego o 100 hectáreas de temporal de productos elegibles, los cuales son maíz, trigo, sorgo, soya y frijol, café y algodón. De no hacerlo se corre el riesgo de que los servicios se dirijan a medianos y grandes productores.

15. Becas Benito Juárez Media Superior

C. SITUACIÓN
Los evaluadores reconocieron que se sobrepasó la meta inicial de 3.5 millones y se logró apoyos a 5.1 millones de estudiantes, pero encontraron que se excluye a alumnos de media superior del sistema abierto. Los estudiantes y el personal educativo, en su mayoría, coincidieron que el operativo de entrega de medios de pago fue desordenado.

16.- BECAS BENITO JUAREZ EDUCACIÓN BÁSICA

C. SITUACIÓN
Los evaluadores advierten riesgos al asociar la entrega de una beca por familia (1,600 pesos bimestrales) ya que consideran que “ante la insuficiencia de recursos económicos, se podría optar por elegir entre los integrantes de la familia quién asistiría a la escuela y se podría dar el caso en que las niñas no sean las seleccionadas u optar por el integrante más pequeño. Especialmente, se recomienda transitar gradualmente hacia becas por integrante, comenzando con la población con mayor necesidad. También se recomienda tener folios de los niños beneficiados.

17.-Programa de Cultura Comunitaria

C. SITUACIÓN
Los evaluadores recomiendan se “busque una estrategia para identificar las localidades dentro de los municipios en las que el acceso a servicios culturales es limitado, a fin de asegurar que la intervención está llegando a su población objetivo”. Agregan que se asignen labores más sustantivas a los “Jóvenes Construyendo el Futuro”, y que los pagos a los agentes culturales sean en menor tiempo y con menos trámites para beneficiarlos con el programa.

 

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